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实施搬新拆旧 深入推进搬迁——移民搬迁搬新拆旧工作调研报告
2016-01-15 15:33
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   实施搬新拆旧 深入推进搬迁

  ——移民搬迁搬新拆旧工作调研报告

 

      根据年度工作安排,市移民办近期组织专人赴西乡县、城固县、南郑县就移民搬迁群众搬新拆旧工作进行专题调研,通过查阅相关资料,实地查看现场,走访部分群众,召开座谈会,分析存在困难和问题,听取县、镇、村各级意见建议,研究对策措施,调研取得一定成效。现将调研情况报告如下:                                                 

     

    (一)移民搬迁基本情况。近年来,汉中市陕南移民搬迁在各级党委、政府的高度重视和倾力支持下,围绕搬得出、稳得住、能致富的目标,坚持以人为本、统筹城乡发展,高起点、高标准、高配置的建设了一批移民集中安置点,让居住在灾害频发区域的群众远离了自然灾害的侵扰,过上了幸福安稳的生活。全市10年移民搬迁239932户,852540人,截止目前,全市已搬迁9.43万户35.8万人,有4.5万户完全摆脱地质和洪涝灾害威胁,1.2万户搬离生存条件较差区域,21万人搬进城入镇,使全市城镇化率提高了5.5个百分点。目前,大部分搬迁群众迁入新居,原住宅处于闲置和低效使用状态。

     (二)搬新拆旧政策规定。一是按照《关于印发<陕南地区移民搬迁安置工作实施办法(暂行)>的通知》(陕政办发〔201167号)文件第十九条内容:对移民搬迁后有复垦条件的旧村庄、旧宅基地,市、县(区)国土资源管理部门组织复垦后,依据《陕西省新增耕地指标储备及收购置换暂行办法》,按项目实施复垦验收,并报备案,纳入耕地占补平衡管理。省级分成的新增建设用地有偿使用费投资的土地整理项目向移民搬迁安置区域倾斜,以增加耕地面积,提高耕地质量。二是按照《陕南移民搬迁土地综合利用实施管理办法(试行)》(陕国土资发〔201417号)文件第三十条内容:建立完善宅基地自愿有偿退出机制,为拆迁复垦创造条件。凡国家、集体解决了安置建房用地且已享受陕南移民搬迁建房补助和安置区配套服务、财政扶持等相关政策的,按照住新腾旧、一户一宅规定,依法退出原宅基地。三是按照《陕南移民搬迁土地权属管理实施细则(试行)》(陕国土资发〔201439号)文件,第九条内容:移民搬迁安置用地土地权属确定,移民一户只能拥有一处宅基地,其使用权面积不得超过《关于进一步加强和规范陕南地区移民搬迁工作的意见》(陕政办发〔201447号)规定的用地标准,即集中安置用地包括基础设施和公共服务设施用地在内,户均控制在0.2亩以内;分散安置每户用地包括房基、院落、出行道路用地在内,控制在0.25亩以内。

    (三)拆旧实施情况。按照全市移民搬迁土地综合利用专项规划,到2020年,全市移民搬迁总户数239932户,总人数852540人,新建安置面积48576.4万亩,《市移民搬迁土地综合利用专项规划》确定全市腾退宅基地等存量建设用地面积138676.2亩。目前,全市只有西乡、城固借助增减挂钩项目实施了拆旧工作,其他县区主要以分散安置拆旧为主拆除了部分旧宅,总体上全市拆旧户数约占2011年搬迁户数的30%,拆旧工作进展缓慢。

     二、移民搬迁搬新拆旧调研

    (一)基本情况及主要做法。

    城固县:城固主要是通过争取省国土厅城乡建设用地增减挂钩试点项目,来促进移民搬迁搬新拆旧这项工作。20119月省下达增减挂钩指标1000亩。工作开展以来,县委、县政府始终把该项工作作为解难题、保发展、促节约的重要举措和促进实现城乡统筹发展、缓解土地供需矛盾的事关全市经济社会发展的大事来抓。在崔家山镇段家山村,文川镇文星村、联合村等716个行政村,规划拆旧39个地块,拆迁整理总面积1095.3亩,其中农村居民点面积924.4亩、砖厂170.9亩,涉及搬迁农户541户,复垦完成后增加耕地不少于1000亩。为了保证城乡建设用地增减挂钩工作的顺利开展,县财政先划拨了工作启动经费,城固县从县财政拿出1070万元。县上还制定了验收奖罚措施,验收通过的镇,县上按照5000/亩拨付测绘、拆迁、组织等工作经费,对拆房户按拆除的宅基地1万元/亩补助,限期复垦验收合格后再按水田5000/亩、旱地3200/亩补助。在拆旧房时以镇为单位,委托专业施工队,集中人力、机械,统一进行旧房拆除复垦,确保房屋安全拆除,确保复垦质量。文川镇文星村在拆迁工作推进中坚持镇监管、村实施、户落实原则,采取因地制宜、一户一法的做法成为全县城乡建设用地增减挂钩试点工作的亮点。截止目前,全县已完成拆旧522户、拆旧面积560亩,整理复垦耕地310亩。

    西乡县:2012年成功争取全省城乡建设用地增减挂钩试点项目。成立了由县长任组长,一名正县级咨询员和一名副县长担任副组长的城乡建设用地增减挂钩工作领导小组,抽调10余个部门人员组成临时机构,单独办公,专人专门负责挂钩试点工作,相关部门积极主动,各司其职,协调配合,逐镇签定了责任书,保证了该项工作的有力推进。结合陕南移民搬迁、农村危房改造、消除土坯房、灾后重建等项目,严格按照统筹兼顾、依法推动、重点突破、分步实施的工作思路。在充分调研的基础上,因地制宜,结合实际,科学制定挂钩方案,合理确定拆旧区和建新区,为做好挂钩工作奠定了坚实的基础。通过大力宣传城乡建设用地增减挂钩工作的各项政策,积极营造有利于土地增减挂钩工作开展的浓厚氛围。全县统一抽调精兵强将深入项目区采取一对一宣传法,面对面的向群众宣传挂钩政策,听取群众意见和建议,当面解惑释疑,争取群众的支持,得到项目区群众的理解和村干部的支持。县上实行每月通报制,严格验收奖罚措施。对验收通过的镇,每新增1亩,县上给项目镇1万元工作经费;没完成拆旧任务的镇,由书记、镇长写出书面承诺。在工作推进中,始终坚持统一规划、集中安置、先易后难、分步实施、稳步推进的原则,选择有一定经济能力、群众基础好的镇、村、组带头开展土胚房拆除复垦。结合现代农业园区和工业园区及四大茗园建设,对复垦出来有条件的土地进行集中连片流转经营,引导搬迁群众进园区务工,增加收入。截止目前,全县已完成省市上下达的第一期4个镇632亩、第二期7个镇569.9亩、第三期14个镇603.1亩建新拆旧复垦任务,累计完成拆旧1805亩。

    南郑县:全县召开2次会议,就土地综合利用专项规划与搬新拆旧工作进行专题讨论。目前,个别镇实施了建新拆旧工作,如高台镇但沟村拆旧原址整理后新建安置点,圣水镇对分散安置和个别统规自建户进行了拆除。拆旧工作主要依靠《土地综合利用专项规划》来实施,正在等待省政府批复。据规划,全县10年搬迁拆旧区规模涉及11750个地块,总面积22588.3亩,其中农村居民点用地21619.9亩,工矿用地968.4亩。

    (二)搬新不拆旧现象归类。从全市总体来看,搬新拆旧工作进展缓慢,通过对西乡堰口镇肖家村、城固文川镇文星村和南郑圣水镇的调查分析,现象主要有以下几种:一是不想拆,情感不接受。对群众而言,房子、宅基地既是家业、又是祖业,既是世代传承的保障、也是家业昌隆的根基,一些文化素质低的群众往往把拆掉旧屋与不忠不孝、讳避犯忌联系在一起,无论从情感上和心态上都有很深的眷恋和依赖,也出现了年轻人住新房、老人仍住旧房的现象,拆迁需要群众内心的接受和认同。二是不愿拆,生活不习惯。大部分搬迁群众依赖农业生产地域、自然现状而居,宅基地大部分与耕地林地紧连。移民搬迁集中安置虽然改善了居住条件,但农民的责任田、自留地、自留山等都在原居住地,群众在种植、管理、收获时都需要在原居住地间歇式生活,故不愿拆旧复垦。三是不敢拆,未来不自信。老地基、老房子对群众而言是一个生活保障、一条生存后路,搬迁后就业、生活会出现短暂困难,致使移民对拆迁缺乏安全感,对未来生活盲目而担心。四是不能拆,现实不允许。院落式居民点拆除利用率不高,居民区虽然有一两户已搬迁,但拆除旧宅时邻里不同意,有公墙、公宅影响邻里房屋安全,房屋拆除复耕难以实施。还有旧宅与其他农户房屋连脊,连脊的另一户尚未搬迁或建新,短期内无法拆除复垦。五是不肯拆,政策不到位。目前移民搬新拆旧没有补偿政策,对搬迁户的旧房子没有进行合理评估,一部分村民是上世纪八九十年代建设的砖混结构房屋,条件好的还是两三层小楼,现在虽然搬迁到了集中安置区,但让他们拆除复垦,始终觉得损失较大,难以接受拆除复垦,抵触情绪较大。

       (三)搬新不拆旧根源分析。从本次调研和平时掌握的情况来看,导致移民搬新不拆旧矛盾错综复杂,总体上有以下几主要原因:一是政策宣传不到位。移民搬迁安置工作展开后,县区普遍把工作重点放在建房和搬迁上,对拆旧房腾退宅基地采取了回避,担心宣传后会影响搬迁对象的积极性,怕完成不了任务,或仅仅是各安置户与镇村签订了拆除复垦协议,拆旧只是停留在纸面上。二是政策执行不到位。长期以来,农村执行《土地管理法》,落实一户一宅不够理想,在农村修了新房,旧房在很长一段时间都难以拆除,群众相互之间观望,不拆旧、占用宅基地现象比较多。三是配套设施不到位。部分集中安置点的配套设施不到位,如垃圾和排污处理不到位、附属用房没有等,从而导致部分搬迁群众没有入住,搬新未拆旧,新旧同时居住的问题确实存在。四是服务管理不到位。搬迁群众后续管理、产业扶持、就业创业、增收致富等方面工作还比较滞后,没有彻底解决群众就业增收问题,多数搬迁群众依然不能脱离土地,因此涉及到农具和粮食存放等具体问题,导致群众搬新拆旧积极性不高。五是拆旧补偿不到位。移民搬迁按照现行政策规定,对于旧宅要依法拆除,因县区财政困难,无力提供拆旧区腾退复垦整治项目资金,拆旧资金来源主要靠留用区项目用地的土地收益。加之拆旧区腾退复垦整治项目资金专户、资金管理运行机制暂未建立,资金保障难以落实。   

    (四)增减挂钩、搬新拆旧、消土工程、陕南移民搬迁土地综合利用专项规划四者关系。提到拆旧,大家都会谈到以上四个名词,但这四者之间既相互联系,又有区别。增减挂钩,全称城镇建设用地增加和农村建设用地减少相挂钩是指依据土地利用总体规划,将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块(即拆旧地块)和拟用于城镇建设的地块(即建新地块)等面积共同组成建新拆旧项目区(简称项目区),通过建新拆旧和土地整理复垦等措施,在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上,最终实现建设用地总量不增加,耕地面积不减少、质量不降低,城乡用地布局更合理的目标。搬新拆旧是移民搬迁政策要求搬迁户对原有旧宅进行拆除、宅基地进行复垦,因拆旧面积大于新建面积,故可以节约用地指标,留作他用。消土工程是我市为了改善农民群众的居住和生活条件,建设美丽乡村,全市用6年时间消除所有土坯房。陕南移民搬迁土地综合利用专项规划是国家支持政策允许陕南移民搬迁地区合理调整土地规划;保障陕南移民搬迁建设用地计划,合理安排新增建设用地年度计划和建设用地整治调整使用指标;允许腾退节约建设用地指标在市域内使用,为移民搬迁提供资金支持。这四者相同之处是:都涉及到腾退拆迁与复垦工作,不同之处是:增减挂钩拆的规划为拆旧区的,拆旧区的群众有可能是搬迁户,有可能不是,有的已有新房居住;搬新拆旧拆的都是搬迁户;消土工程消除的是土坯房户,有可能是搬迁户,有可能不是,有的允许原址重建;土地综合利用是增减挂钩的升级版,减少了以往增减挂钩争取试点审批程序,全县的移民搬迁土地综合利用可以看做一个大的增减挂钩项目,以后的搬新拆旧工作就以土地综合利用为依据,为技术指导,进行实施。

     三、搬新拆旧的必然性与紧迫性

    移民搬迁搬新拆旧,不管是从法律角度、建设用土需求角度,还是群众安全角度,都势在必行。

    一是落实土地管理法的需要。《土地管理法》要求落实一户一宅。陕南移民搬迁安置搬新拆旧、腾退旧宅基地,是执行一户只能拥有一处宅基地的规定的需要。

    二是供给建设用地指标的需要。移民搬迁安置区需要一定规模的新增建设用地,而新增建设用地必须先补后占,补的方式就是拆旧。因此,没有搬新拆旧,就面临着移民搬迁无地可用的现状。

    三是确保搬迁群众安全的需要。实施陕南移民搬迁,目的就是让居住在灾害频发区域的群众完全搬离受地质和洪涝灾害威胁,能过上了幸福安稳的生活。但在实际工作中依然存在年轻人搬进了新房、老人住旧房的现象,如搬新不折旧,两地居住很可能会造成不安全隐患。

    四、搬新拆旧的几点建议

    一是制定具体政策。依据国土部的支持政策、省厅的管理办法和实施细则,制订搬迁腾退补偿方案、腾退节余指标使用资金返还方案、土地权属调整方案等相关方案和细则,从技术上确保移民搬迁土地综合利用工作的顺利实施。

    二是加强工作领导。要及时成立县镇村三级移民搬新拆旧领导小组,建立县级政府主导、国土资源部门负责、相关部门配合、镇组织、村实施和群众参与的搬新拆旧工作制度,坚持镇监管、村实施、户落实的原则,形成分工负责、协同配合的联动机制。

    三是注重工作方法。要坚持先易后难、一户一策的原则,妥善推进搬迁拆旧。倾力选树移民搬迁折旧典型,发挥点亮一盏灯,照亮一大片的带动作用,推动搬新拆旧工作的多米诺骨牌效应。对原来房屋属于危房的,立即拆;对居住在两灾威胁地方的立即拆;对特困五保户搬迁的立即拆;对宅基地式安置距离原居住地5公里范围的当年拆;对于距离较远的可在3年内拆。对土坯房户、并列为移民搬迁对象的,优先搬迁,先行拆除。在具体拆的时候,要以镇村为主,及时协调解决群众搬新拆旧过程中的各种问题,并根据需要可协调安排专业的拆迁队伍帮助群众搬新拆旧。要坚持依法办事,而不能姑息迁就,彻底改变多哭的孩子多吃奶的不良倾向,促进移民搬迁工作不断规范、日趋顺畅。

    四是加大拆旧补偿。要从全县土地增值收益金当中拿出不低于20%的资金用于搬新拆旧补偿和腾退复垦。对于土坯房、砖木房、砖混房、树木等在一个地域制定一个相对补偿标准,能为群众接受。总体来说,群众得失基本相当,就会利于拆旧工作。

    五是加大安置地引力。一方面是严格执行搬迁补助政策,让群众少出资、迁新居,不要因为搬迁四处借债,造成生活困难,难以在新址生活。一方面要把安置点基础设施和公共服务设施建好,让群众切实感受到生活的便捷。特别是水电路、学校、幼儿园、医务室、菜市场等群众最为关心的设施。同时,要争取项目资金,亮化、绿化、美化,靠美丽的环境吸引群众搬迁,定居。另一方面,要解决搬迁群众就业问题,使其有业干,有收入,不再抱着原来的一亩三分地死守不放。

    六是推进山林土地流转。通过农业现代园区、龙头企业、农业合作社、家庭农场等将搬迁户原有的山林土地进行流转,促进其彻底搬迁,使原址的作用越来越小,彻底放弃。

    七是严格工作考核。把搬新拆旧工作列为一项重要的工作单独进行考核,以推进移民搬迁的硬措施推进搬新拆旧,采取月通报、月评比、月点评,现场观摩等举措强力推进。

    八是加强工作宣传。要通过新闻媒体宣传、干部进农户宣讲等形式营造良好舆论氛围,让老百姓充分认识到移民搬迁的现实好处和长远意义,耐心为群众解疙瘩、消顾虑,做好一人一事的思想工作,帮助群众算好经济账,从而形成搬新拆旧的共识,相互理解、相互支持。要善于抓住机会,结合防汛期、防火期安全宣传,引导群众做好搬新拆旧工作。要对移民搬迁政策的宣传做到有头有尾、因地制宜,政策结合、相互呼应,注重宣传的连续性、系统性和针对性,努力为搬新拆旧工作的实施打好思想基础。

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